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城乡一体化建设的现实背景和关键问题
陈佳贵
一、我国经济社会已进入以工促农，以城带乡的发展新阶段
中共十六届四全会上，胡锦涛总书记提出两个重要论断，强调我国总体上已进入工业支持农业、城市支持农村的发展阶段。我们的研究表明，这个新阶段是从“十五”开始的，主要有以下几点根据：
第一，进入二十一世纪后，我国工业化城市化的步伐明显加快。根据我们的测算，到2005年，我国工业化水平综合指数已经达到50，说明我国工业化进入了中期的后半阶段，其中有7个省、直辖市已经实现了工业化，进入了工业化的后期阶段，有10个直辖市、自治区处于工业化的中后期发展阶段，有13个省、自治区还处于工业化的初期阶段，还有一个地方处于工业化的前期阶段。与此同时，我国城市化的进程也明显加快，到2005年，城市化率达到了42.99%，其中，北京、天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、广东等9个省、市城市化率达到50%以上。
第二，我国的财政收入增加很快，财政规模迅速扩大。“九五”期间我国财政收入年均增长16.49%，“十五”期间年均增长20.43%，“十一五”的头三年年均增长21.81%，远远高于1979-2008年年均增长14.2%的水平。
伴随着工业化的高速推进，我国财政收入的规模扩大得很快，突破1万亿元用了50年的时间，在1999年达到了11444亿元，突破1万亿元以后增加到2
万亿元用了两年的时间，由2万亿元增加到3万亿元、由3万亿元增加到4万亿元也都用了两年时间，由4万亿元增加到5万亿元只用了一年的时间，今年有望突破10万亿大关。
第三，财政支农资金快速增长，规模扩大。国家开始对“三农”进行大规模的投入，进行全面补偿，国家对农民实行了种粮补贴、良种补贴、购买农机具补贴和农资综合补贴，加大了对农村基础设施建设和社会事业建设的投资。据财政部提供的资料，2000年后，财政用于支农的资金绝对数增长很快，2000年只有1231.54亿元，2005年达到2450亿元，增长近2倍，2006年达到3517亿元，2007年和2008年又分别达到4318亿元和5955亿元，2009年又上了一个新的台阶，达到了7253亿元。“十一五”前四年达到21043亿元，超过前50年支农资金的总和。
第四，全面取消了农业税。进入二十一世纪后，随着工业化步伐的加快，我国逐步由农业大国转变为工业大国，国家的财政收入主要依靠工业和为工业服务的现代服务业。在三次产业中，农业提供的财政收入比重大大降低，农业税占全国财政收入的比重已从上世纪50年代的近40%降到了2000年的只有3%左右。全面取消农业税对我国财政收入不会再构成重大影响，于是，在逐步减轻农民负担的基础上，2006年我国全面取消了农业税，取消了除烟叶以外的农业特产税，减轻农民负担500亿元左右，使7亿多名农民受益。
第五，提出了建设社会主义新农村的构想，农村基础设施建设和社会事业发展加快。2005年10月，在中共中央提出的“十一五”规划《建议》中，明确了建设社会主义新农村的目标和任务。之后，中央政治局、国务院都先后专题研究了建设社会主义新农村问题，中央出台的一系列文件和政策措施都一致强调，要加大对“三农”的投入，努力减轻农民负担，千方百计增加农民收入，要求逐
步把农村建设成为生产发展、生活宽裕、乡风民主、村容整洁、管理民主的社会主义新农村。
以上事实说明，我国已从总体上进入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。党中央、国务院适时提出了推进城乡一体化建设，统筹城乡发展的要求。但是，我们也应该看到，由于我国经济社会发展不平衡，各地推进城乡一体化建设的条件存在很大差异。那些已经进入工业化后期或者实行了工业现代化，且城市化达到50%以上的地区，已经具备了实施城乡一体化建设的条件，应该一方面促进产业结构的升级，一方面加快推进城乡一体化建设的步伐；那些还处在工业化初期和中期阶段，而且城市化还在50%以下的地区，面临的主要任务仍是要加快工业化和城市化的步伐，同时，选择一些具备条件的城市进行城乡一体化试点，只有待条件成熟以后，才能全面推进城乡一体化。
二、进行城乡一体化建设必须要解决的几个关键问题
近两年，有关部门批准了一些地方进行城乡一体化建设试点，各省、市、自治区也在努力推动这项工作的开展，许多专家、学者对这一问题也进行了广泛讨论，实践和理论研究都表明，要使城乡一体化建设卓有成效，除工业化和城市化要达到相当高的水平外，在具体工作中，还必须要解决以下几个关键性的问题。
第一，公共财政均等化问题。近些年来，国家加大了对“三农”的投入，这是应该肯定的；但是，与对城市投入比较，差距还很大。对“三农”投入的增长率还低于财政的增长速度。这些年来，国家对农村基础设施建设投入还不够，许多水利设施年久失修，对农村社会事业特别是社会保障的投入还很不够，城乡收入差距、城乡生活环境差距也很大。
第二，户籍制度改革问题。这始终是困扰城乡一体化建设的一大难题，不仅一亿多到城里务工农民工的身份问题没有解决，就连从农村出来的大学毕业生，如果在城里找不到工作，或者已经找到工作但找不到落户的单位，户口仍要转回农村。由于城乡户口有严格区分，农村户口的居民在教育、就业、工资待遇等方面受到诸多限制。中央对户籍改革虽然也有一些要求，但是由于这是一个综合性问题，仅靠个别部门、一些地方的努力是很难推进的，必须要有统一部署，进行综合配套改革。
第三，土地制度改革问题。法律上虽然规定农村土地属于集体所有，并承包给农民长期经营使用，但是在实际过程中，土地所有权和经营权都很难落实，不少地方政府侵犯农民利益，低价征收农民的土地，转手卖给开发商，获得了大量的土地基金，这些基金有大部分用于大中城市的建设。因而形成了很矛盾的一个现象，一方面，中央政府在大量增加对“三农”的投入；另一方面，地方政府又从征收农村的土地中获得了大量收入。土地流转中也存在许多问题，规模效益差、劳动生产率低。国家统计局提供的数据表明，2009年在农村就业的劳动人口占就业总人口的38%以上，但是，第一产业提供的GDP只占10.3%。
第四，城乡社会保障全覆盖问题。改革开放以来，我国农村原有的社会保障体系解体了，新的社会保障体系长期未建立起来。近几年，中央开始重视新兴的农村社会保障体系建设，“新农合”的覆盖面逐步扩大，“新农保”开始在部分地区实行，但是覆盖面很小，保障水平还很低。国家对农村社会保障体系建设投入还很少。在城市务工的农民工不少还没有参保，参保的人养老保险也不能正常流转。
第五，城乡劳动力统一市场形成问题。由于户籍的限制，我国的劳动力市场实际上是分割的，形成了城市和农村两个劳动力市场，就业结构很不合理。从产值结构看，2008年，我国一二三产业的产值结构是11.3：48.6：40.1，而就业结构却是40：26.8：32.4；发达国家产值结构和就业结构基本上是同步变化的，大体是协调的。由于户籍制度的障碍和劳动力市场的分割，我国不少产业工人现在都是以农民工为主体的，中国很多工业产业部门的产业工人都成了农民工，这是世界上绝无仅有的。由于城乡劳动力市场的分割，农民工很难获得城市户籍工人相同的待遇。
第六，加快中小城镇建设问题。随着我国工业化和城市化进程的加快，还有数额巨大的农村人口要转移到城市来，但是大城市的承载力是有限的，多数转移出来的农村人口将聚集在中小城市和小城镇，但是国家对中小城市和小城镇的建设投入不足，产业集聚效果差，如果不解决中小城市和小城镇的产业发展和居住环境问题，要想把农村转移出来的农民稳定在这些地方就业、定居也是很困难的。
（作者为中国社科院经济学部主任、全国人大常委、全国人大财经委委员）文章来源：《中国乡村发现》第14期湖南人民出版社
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