关于我国建立国家公园体制的思考与建议 关于我国建立国家公园体制的思考与建议朱彦鹏;李博炎;蔚东英;李俊生【摘要】建立国家公园体制是对我国现行自然保护地体系和管理体制的重大改革,根本目的是为了解决我国下面是小编为大家整理的关于我国建立国家公园体制的思考与建议 ,供大家参考。
关于我国建立国家公园体制的思考与建议
朱彦鹏;李博炎;蔚东英;李俊生
【摘
要】建立国家公园体制是对我国现行自然保护地体系和管理体制的重大改革,根本目的是为了解决我国自然保护地建设和管理中长期存在的范围交叉重叠、多部门多管理目标影响保护效率、保护与开发利用矛盾日益突出等主要问题.本文从生态系统的整体性保护出发,结合我国国情,参照国际经验,认为建立国家公园体制,首先要构建以自然保护区和国家公园为主体的自然保护地体系,由国家公园主导、科学规划国家公园建设重点区域和规模.同时,建议适时与"大部制"改革相结合,由一个部门负责国家公园管理,统一行使国家公园范围内自然资源资产管理,由另一个部门负责国家公园内自然资源监管、生态保护等职能,实现国家公园和自然保护地统一管理.%TheestablishmentofthenationalparksystemisagreatreformofChinesecurrentnaturalresourcesprotectionsystemandmanagementsystem,whichprimarilyaimsatsolvingsomemainlong-standingissues,likeoverlappingscopes,lowprotectiveefficiencycausedbymulti-sectorsandmulti-objectives,andtheincreasinglyprominentcontradictionsbetweenprotectionandexploitationduringtheconstructionandmanagementofnaturalreservesinChinaBasedontheintegratedprotectionoftheecosystemandwiththereferencetoChinesenationalconditionsandinternationalexperience,thefirsttaskfortheestablishmentofthenationalparksystemistocreatetheprotectednaturalareasystemcomposedmainlyofnaturalreservesandnationalparks,whichisdominatedbynationalparksforscientificplanningofthekeyareasandthescaleofnationalparksInthemeantime,toachieveunifiedmanagementofnational
parksandprotectednaturalareas,wesuggesttosetuptwodepartmentsdulyincombinationwithsuper-ministrysystemreformOnedepartmentisresponsibleforadministrationofnationalparksandunifiedcontrolofthenaturalresourcesassetswhiletheotheroneisresponsibleforregulationofthenaturalresourcesandecologicalprotection.
【期刊名称】《环境与可持续发展》
【年(卷),期】2017(042)002【总页数】4页(P9-12)
【关键词】国家公园体制;体制改革;保护地体系;国家公园划建;统一管理
【作
者】朱彦鹏;李博炎;蔚东英;李俊生
【作者单位】中国环境科学研究院,北京100012;中国环境科学研究院,北京
100012;北京师范大学地理科学学部,北京100875;中国环境科学研究院,北京
100012【正文语种】中
文
【中图分类】X21党的十八大将建设生态文明关系到人民福祉、关乎民族未来长远大计的认识高度，把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，提出建设“美丽中国”、实现民族永续发展的目标。十八届三中全从国家生态治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发，提出了建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措，具有重要意义。
1.1对我国现行自然保护地体系和管理体制的重大改革
“国家公园”的概念始于美国，1872年美国建立了世界上第一个国家公园。作为自然保护地的一种类型，“国家公园”是指为了保护一个或多个典型生态系统的完整性和原始性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。100多年来，随着经济社会发展和认识水平的提高，人们逐渐认识到保护生物多样性和维持生态系统平衡的重要性，最初的“国家公园”这一狭义的自然保护地(ProtectArea，是一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护[2])类型已经发展为类型多样、保护严格程度不一的广义的自然保护地体系，被世界大多数国家采用。目前全球共建立了各类自然保护地209，429处，总面积32，868，673平方公里，占全球陆地面积的14%和海洋面积的3.41%[1]。十八届三中全会提出的“建立国家公园体制”，是与世界自然保护联盟(IUCN)颁布的、广义的自然保护地管理体制相一致的。
我国的自然保护地体系是由自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区(含海洋公园)、水利风景区、矿山公园、种质资源保护区、沙漠公园(试点)、沙化土地封禁保护区等10余类组成(表1)，分别由环保、林业、农业、国土、住建、水利、海洋、科学院等部门管理，按行业和生态要素分类建立，目前共10000多处，约占陆地国土面积的18%，其中国家级3000多处。
我国自然保护地体系种类繁多、数量庞大，如果按照“国家公园”这种单一自然保护地类型的模式改革我国现行自然保护地的管理体制，无论是占有面积、类别，还是国内传统和国际规范，均难以涵盖我国自然保护的主体范围。因此，十八届三中全会提出的“建立国家公园体制”，并不是简单地引入“国家公园”这种自然保护地类型，而是对我国现行自然保护地体系和管理体制的重大改革，实质是完善我国的自然保护地体系，理顺自然保护地管理体制。
1.2根本目的是为了解决我国自然保护地建设和管理中存在的主要问题
我国现行自然保护地体系对保护我国珍贵生物多样性资源及重要生态系统、自然景观和自然遗迹，维护国家和区域生态安全，以及对我国长期可持续发展发挥着重要的作用，但由于缺乏顶层设计、实行要素管理、缺乏统筹规划以及实行属地管理等原因，导致自然保护地建设和管理过程中长期存在着一些突出矛盾和问题。
种类多、数量大，范围交叉重叠。我国已建立的自然保护地有10余类10，000多处，而且还在继续增加。不同类型的自然保护地是由各部门自行创建的，彼此之间缺乏有机联系，没有形成科学、完整的自然保护地体系。同一区域建立多个不同类型的自然保护地，空间交叉重叠的现象较为严重，不仅引起了管理权属争议，还造成机构重置、重复建设、重复投资，增加了管理成本，浪费了行政资源。
多部门多管理目标影响保护效率。从我国自然保护发展过程来看，中央各部门按职能分头设立并管理自然保护区、风景名胜区、森林公园等各类自然保护地，已不能满足“保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产”的新要求。各部门在同一区域重复投资建设，导致同一个区域多块“牌子”，多个管理目标，如神农架地区即是自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园和湿地公园，也是国家5A景区，造成了管理成本较高，也造成了地方不知按哪块“牌子”的要求来管理，易形成逐利性选择倾向，不利于有效保护。
保护与开发利用矛盾日益突出。由于大部分保护地实行属地管理，人事任免由地方负责，当保护与开发产生矛盾时，保护往往让位于开发。很多自然保护区因工程建设而申请调整；部分自然保护地由于缺乏充足有效资金投入，只能通过经营收入补贴保护和管理经费，既是管理者又是经营者，常常将工作重点放在开发利用而不是保护上，甚至以保护为名，行开发之实；部分保护地实施了严格的保护措施，但相应的补偿措施没有跟上，影响了社区发展和居民生活水平的提高，保护与开发矛盾日益突出。
建立我国国家公园体制需要完成好三项任务：一是对我国重要自然保护地进行功能
重组、范围界定和顶层设计，明确国家公园与各类自然保护地之间的关系；二是明确国家公园功能定位和建立标准，合理规划与布局，明确国家公园建设重点区域和规模，科学划建国家公园；三是改革完善国家公园行政管理体制。按照党中央关于建立国家公园体制的总体布署，从生态系统的整体性保护出发，结合我国国情，参照国际经验，现提出我国建立国家公园体制的建议。
2.1构建以自然保护区和国家公园为主体的自然保护地体系
建立国家公园体制要加强顶层设计，遵循生态系统综合管理思想，按功能定位、管理目标和保护强度，构建与我国自然生态保护要求相适应的自然保护地体系。针对目前我国自然保护地建设中存在的种类多、数量大，彼此缺乏有机联系等问题，应对全国主要自然保护地进行功能重组和范围界定，结合改革难易程度，构建“自然保护区+国家公园+其他各类保护地”的自然保护地体系。自然保护区以保护物种及其栖息地为主要目标，是保护重要生态系统和物种及栖息地的重要类型，具有不可替代性，生态系统的价值是最高的，但自然景观价值不一定最高。自然保护区是我国自然保护地体系中最严格的类型。国家公园应在生态系统价值、审美价值方面具有国家代表性，同时也可能在物种多样性价值、地质遗迹价值、历史文化价值方面具有很高的地位[3]。新建立的国家公园将包括部分自然保护区，以及风景名胜区、森林公园、地质公园等保护地中具有典型性、代表性和稀有性的生态系统和自然文化资源，重要生态功能区的保护地。国家公园保护强度略低于自然保护区。未被划建为自然保护区和国家公园的其他类型的保护地仍保持原有分类体系。
2.2由国家主导划建国家公园
国家公园划建应由国家主导，开展顶层设计，采用自上而下的方式开展建设。同时考虑参与国家公园建设的积极性、对本地自然资源熟识、利益相关等因素，也要与地方政府和社区居民沟通协调，结合自下而上方式。划建国家公园包括选择拟建区，开展详细的基础调查、评价和可行性论证，组建管理机构统一行使自然资源监管，明确国家公园边界范围并整合现行各类保护地等步骤。
2.2.1从全国尺度进行顶层设计，选择国家公园拟建区
根据温度、水分、植被、土壤等因素，对全国范围进行自然地理区域划分。在每个自然地理区域依据植被、野生生物、地质地貌等各种自然要素特征，结合主体功能区规划重点生态功能区和禁止开发区、生态功能区划、生态保护红线和生物多样性优先保护区域等区划或规划，结合国家公园定义和内涵，选择具有国家公园意义的拟建区。拟建区必须满足以下条件：(1)具有一个或多个完整的生态系统；(2)具有本自然地理区域的地质、地貌、植被、野生动植物和生态系统的典型特征；(3)处于自然状态，或是生态系统面临压力具备恢复的潜力；(4)具备开展科研、教育、欣赏游憩活动的条件。
2.2.2开展基础调查与评价，进行可行性论证
对选定的国家公园拟建区进行详细的基础调查和评价，包括自然环境、生物资源、人文资源、游憩资源、社会经济、建设条件、法律法规、法定规划等方面，系统掌握拟建地的基本情况、资源条件、建设条件及存在问题，尤其是现行自然保护地建设管理情况。由中央国家公园管理部门组织地方政府、相关部门、社区居民、企业、非政府组织等相关方共同协商，研究、论证建立国家公园可行性。
2.2.3组建管理机构，取得自然资源监管和空间用途管制职能
由中央国家公园管理部门组建派出机构，对国家公园进行建设和管理。将国家公园拟建区内国有土地及自然资源委托国家公园管理机构负责监管、保护和管理。与集体土地及自然资源资产管理机构开展协商，协商内容包括明确公园边界、土地规范使用(征收、租用或其他方式)细节、传统资源利用方式等，最终实现由国家公园管理机构行使用途管制职能。
2.2.4确定国家公园边界范围，整合各类自然保护地
根据国家公园管理目标和保护对象，明确国家公园范围，划定边界和功能分区。对
国家公园范围涉及的各类自然保护地按程序系统整合，统一纳入到国家公园管理。
2.3国家公园行政管理体制改革核心任务
行政管理体制改革是建立国家公园体制的核心和关键，行政管理体制改革到位有利于从根本上解决我国现行自然保护地建设和管理存在的主要问题，也有利于推进自然保护地体系顶层设计和管理制度建立。
2.3.1建立国家公园体制以中央事权为主
全民公益性质决定了国家公园建设管理应以中央事权为主。在管理体制方面，在国家层面成立国家公园管理部门，负责国家公园划建、管理、立法等；在自然资源资产管理和自然资源监管方面，要明确全民所有的自然资源资产为国家所有，集体所有的也应由国家进行用途管制；在资金机制方面，应将国家公园的规划、建设、管理、运营等经费纳入中央财政预算，建立基于生态功能服务和公共服务的公益性国家公园体制。
2.3.2与健全自然资源资产产权制度和用途管制制度相结合
根据十八届三中全会改革决定，自然资源资产所有者与管理者分离已较为明确(是否设立自然资源资产管理部门，依据相关改革要求确定)。国家公园是对自然资源和生态系统进行保护的特定区域，自然资源的经济和生态双重属性要求建立国家公园体制与自然资源资产管理体制相结合，国家公园管理部门应对国家公园范围内全民所有的自然资源统一保护、统一管理，并通过征收、租赁、置换、购买地役权、合作协议等规范方式对集体所有的自然资源资产进行管理。建议梳理有关部门自然资源资产管理职责，组建自然资源资产管理部门负责自然资源资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责，包括对国家公园、自然保护区等各类自然保护地进行保护和管理。同时，成立资源与环境监管部门，负责自然资源保护监管、生态保护和污染防治等职责，包括对国家公园、自然保护区等各类自然保护地进行统一布局规划、统一法规标准、统一监测评估、统一监督执法[4]。
2.3.3统一国家公园管理部门，行使自然资源资产管理
自然生态保护必须准确把握和遵循生态系统的特点和规律，实现要素综合、职能综合、手段综合，形成从山顶到海洋的一体化管理，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强自然生态环境监管的统一性和有效性。因此，根据综合生态系统管理思想和精简、统一、高效的机构改革原则，以及一件事情由一个部门负责的原则，建议由一个部门负责国家公园的管理工作，其他自然保护地是否由一个部门管理要根据改革进程分阶段实施。
2.3.4国家公园监管部门要兼有生态保护、自然资源监管和污染防治职能
国家公园内自然资源的经济属性体现在可被开发利用，其生态属性体现在为公众提供各类生态服务(包括环境调节、生物多样性等生态公共产品)，统筹生态保护和自然资源监管，行使国土空间用途管制职责，对国家公园范围内山、水、林、田、湖进行统一监测评估。而国家公园生态系统的综合性和整体性决定了污染防治与生态保护工作息息相关，互相影响，污染防治是生态保护的前提，生态保护是污染防治的目的。因此，建议国家公园监管部门要兼有生态保护、自然资源监管和污染防治的职能。
2.4国家公园体制改革建议方案
根据上述分析，建立国家公园明确以中央事权为主、自然资源资产管理与自然资源监管职能分离、自然资源资产管理部门负责国家公园管理、资源与环境监管部门承担国家公园自然资源监管和生态保护职能的体制改革方案是比较可行的。但国家公园管理部门是否统一管理其他各类保护地，还要根据改革进程，考虑到可行性，建议分阶段进行。在国家公园体制改革初期，建议由一个部门负责国家公园的管理，统一行使国家公园范围内自然资源资产管理职能，负责国家公园划建、管理等工作，由其派出机构对每个国家公园进行管理和建设。其他各类保护地仍由各部门按职能进行管理。
随着生态环境管理体制改革的深入，按“大部制”改革方向，组建自然资源资产管理部门，统一管理自然保护区、国家公园及其他各类保护地；组建资源与环境监管部门，统一行使自然资源监管、生态保护和污染防治职能的。对于重要性高、敏感度较大、数量有限的自然保护区和国家公园采用“中央直接管理”的模式，由中央国家公园和自然保护区管理部门负责自然保护区和国家公园的划建、管理、政策规范制定等工作，由其派出机构对每个自然保护区和国家公园进行具体的管理和建设。对资源重要性相对较低、数量庞大的其他类型保护地采用“中央-地方结合管理”的模式，中央国家公园和自然保护区管理部门负责制定各类保护地政策、法规和相关标准规范，省级政府参照国家层面管理部门设置，组建相应的管理机构，接受该管理部门指导和监督，执行其他各类保护地的管理工作。
建立国家公园体制是对我国现行自然保护地体系和管理体制的重大改革，其根本目的是为了解决我国自然保护地建设和管理中长期存在的种类多、数量大，范围交叉重叠、多部门多管理目标影响保护效率、保护与开发利用矛盾日益突出等主要问题。
本文从生态系统的整体性保护出发，结合我国国情，参照国际经验，认为建立国家公园体制，首先要构建以自然保护区和国家公园为主体的自然保护地体系，由国家公园主导、科学规划国家公园建设重点区域和规模。同时，建议由一个部门负责国家公园管理，统一行使国家公园范围内自然资源资产管理，由另一个部门负责国家公园内自然资源监管、生态保护等职能，并适时与“大部制”改革相结合，实现国家公园和自然保护地统一管理。
【相关文献】
[1]DeguignetM，Juffe-BignoliD，HarrisonJ，MacSharryB，BurgessN，KingstonN.2014UnitedNationsListofProtectedAreas[R].2014.UNEP-WCMC：Cambridge，UK.[2]DudleyN.GuidelinesforApplyingProtectedAreaManagementCategories[M].2008.
Gland，Switzerland：IUCN.[3]赵智聪，彭琳，杨锐.国家公园体制建设背景下中国自然保护地体系的重构[J].中国园林，2016.32(7)：11-18.[4]中国科学院可持续发展战略研究组.2015中国可持续发展报告―重塑生态环境治理体系[M].北京：科学出版社，2015.
